Thema Brede welvaart
Hoe volledig zijn onze maatschappelijke kosten-batenanalyses eigenlijk? Niek Mouter, universitair hoofddocent aan de TU Delft en wetenschappelijk directeur van Populytics, had er zijn twijfels over. Onlangs deed hij onderzoek naar de waardering van brede welvaartseffecten van mobiliteitsbeleid, in opdracht van het ministerie van IenW en VNG.
Jarenlang werkte Mouter met de MKBA, hét instrument waarmee overheden investeringsbeslissingen onderbouwen. Steeds vaker vroeg hij zich af of belangrijke maatschappelijke effecten niet buiten beeld bleven. Die twijfel groeide uit tot een onderzoek dat de manier waarop we mobiliteitsbeleid beoordelen ingrijpend zou kunnen veranderen.
In 2009 begon hij met onderzoek naar de MKBA, vertelt Mouter. “Toen was er al discussie over het feit dat sommige effecten van mobiliteitsbeleid wel in euro’s konden worden uitgedrukt en andere niet. Zeventien jaar later was dat probleem eigenlijk nog steeds niet opgelost.” Dat wierp de vraag op: beoordelen we publieke investeringen eigenlijk wel vanuit het juiste perspectief?
Een MKBA probeert de maatschappelijke waarde van een project in beeld te brengen door alle kosten en baten zoveel mogelijk in geld uit te drukken. Dat werkt uitstekend voor effecten als reistijd, brandstofgebruik of geluidsoverlast. Maar voor andere effecten ligt dat ingewikkelder. Hoe druk je sociale veiligheid uit in euro’s? Of de toegankelijkheid van openbaar vervoer voor mensen met een beperking? De mogelijkheid om binnen een redelijke tijd een ziekenhuis te bereiken? Biodiversiteit? Kansengelijkheid?
Voor veel van dit soort effecten bestaan geen betrouwbare waarderingskengetallen. Ze worden daarom vaak opgenomen als een zogenoemde PM-post: een pro memoriepost. Beleidsmakers weten dus dat het effect bestaat, maar het telt niet mee in het uiteindelijke saldo van de MKBA. Volgens Mouter schuilt daarin een belangrijk risico. “Er rolt een MKBA uit met één saldo. De effecten die in euro’s zijn uit te drukken, zitten daarin. Andere effecten niet. En uiteindelijk blijft richting bestuurders vaak juist dat saldo over. Daarmee verliezen sommige maatschappelijke effecten hun gelijkwaardige positie.”
Een andere bril
Mouter concludeerde dat het probleem misschien dieper zat dan het ontbreken van een paar rekenregels. “Ik ben ook filosoof. Daardoor ging ik me afvragen of we effecten van overheidsbeleid misschien überhaupt op de verkeerde manier waarderen.”
De huidige MKBA is grotendeels gebaseerd op wat economen ‘private betalingsbereidheid’ noemen. Anders gezegd: hoeveel geld hebben mensen er als consument zelf voor over? Dat werkt prima wanneer iemand een huis koopt of kiest tussen een tolweg en een gratis route. Maar overheidsbeleid draait om andere afwegingen. “Ik dacht ineens: wat is het eigenlijk gek dat we overheidsbeleid waarderen vanuit privégedrag. Waarom vragen we mensen niet hoe zij als burger naar een publieke investering kijken?”
Dat idee groeide vanaf 2015 uit tot een compleet nieuwe onderzoekslijn. Eerst werden verschillende varianten bedacht en getest. Daarna volgden steeds grotere onderzoeken. Inmiddels is de methode internationaal onderwerp van wetenschappelijke belangstelling.
De onderzoekers vroegen niet hoeveel mensen persoonlijk ergens voor zouden willen betalen, maar hoeveel belasting zij als samenleving acceptabel vinden wanneer daar maatschappelijke verbeteringen tegenover staan. Daarvoor kregen 2.542 Nederlanders meerdere keren twee beleidsopties voorgelegd. Elke optie had verschillende maatschappelijke effecten én een belastingverhoging. Vervolgens moesten deelnemers aangeven welke aanpak zij de overheid zouden adviseren.
Zo ontstond een reeks afwegingen. Is een betere bereikbaarheid van ziekenhuizen belangrijker dan een lagere belasting? Hoeveel waarde kennen mensen toe aan sociale veiligheid? Hoe zwaar wegen natuur, woningbouw of toegankelijkheid mee wanneer al die effecten tegelijk op tafel liggen? “Wij noemen dat collectieve betalingsbereidheid”, zegt Mouter. “Waar zijn we als samenleving bereid voor te betalen als het gaat om collectieve effecten van overheidsbeleid?”
Een gelijk speelveld
Het onderzoek leverde waarderingsgetallen op voor veertien bredewelvaartseffecten. Voor alle onderzochte effecten bleek een significante maatschappelijke waarde te kunnen worden vastgesteld. Daarmee ontstaat voor het eerst de mogelijkheid om ook effecten als sociale veiligheid, minimale bereikbaarheid en toegankelijkheid op dezelfde manier te waarderen als traditionele economische effecten.
En dat is belangrijk, weet Mouter. “Het grote probleem was altijd dat sommige effecten wel werden gewaardeerd en andere niet. Dat probleem is nu opgelost. We kunnen nu alle effecten op een gelijkwaardige manier beoordelen.”
Verrassende inzichten
Sommige uitkomsten wekten verbazing bij de onderzoekers. Zo bleek de maatschappelijke waarde van betere mobiliteit voor mensen die daardoor wél kunnen werken opvallend hoog. “Voor mij was dat echt een verrassing”, vertelt Mouter. “Maar collega’s wezen me erop dat ik altijd werk heb gehad. Dan ervaar je misschien minder goed wat het betekent als je ergens niet kunt komen en daardoor geen baan kunt aannemen.” Ook de waardering voor sociale veiligheid noemt hij belangrijk. “Daar hadden we simpelweg nog geen kengetallen voor. Nu kunnen we dat eindelijk goed meenemen.”
Het onderzoek laat bovendien zien dat Nederlanders bereid zijn een belastingverhoging te accepteren wanneer daar aantoonbare maatschappelijke verbeteringen tegenover staan. Opvallend is bijvoorbeeld dat het voorkomen van een zwaargewonde in het verkeer een maatschappelijke waarde vertegenwoordigt van ongeveer €304.000. Een extra gezond levensjaar wordt gewaardeerd op €55.200 en één extra persoon die dankzij betere mobiliteit kan werken op €126.000.
Een andere opvallende uitkomst: het voorkomen van vertragingen buiten de Randstad blijkt zwaarder te worden gewaardeerd dan vertragingen binnen de Randstad. En biodiversiteit blijkt belangrijker dan het beperken van de zichtbaarheid van infrastructuur.
Direct bruikbaar?
Betekent dit dat alle bestaande MKBA’s nu op de schop kunnen? Zo snel gaat het volgens Mouter niet. “Bij de overheid wordt niet na één onderzoek ineens de knop omgezet.” Toch ziet hij wel degelijk toepassingen. Overheden houden investeringsprogramma’s opnieuw tegen het licht en maken keuzes vanwege beperkte budgetten. Juist dan kan deze aanvullende informatie helpen.
“Je kunt projecten nu op een gelijkwaardige manier vergelijken. Dat betekent dat ze anders kunnen gaan scoren. Maar je beschikt in ieder geval over betere beslisinformatie.”
Voorzichtig vooruit
Dat betekent overigens niet dat de nieuwe waarderingsgetallen als absolute waarheden moeten worden gezien. De onderzoekers benadrukken dat de context invloed heeft op de uitkomsten. Een effect kan bij een landelijk beleidsvraagstuk anders worden gewaardeerd dan bij een lokaal infrastructuurproject. Daarom adviseren zij de cijfers voorlopig met een ruime onzekerheidsmarge te gebruiken en verder onderzoek te doen naar de robuustheid van de methode.
Ook Mouter ziet zijn onderzoek niet als het eindpunt. “We zijn nog steeds aan het verfijnen. Er zijn nog allerlei vragen waarop we betere antwoorden kunnen vinden. Maar het fundamentele probleem hebben we volgens mij wel opgelost.”
Uiteindelijk draait het niet om ‘weer een nieuwe rekentechniek’, maar om betere besluitvorming. “Mobiliteitsbeleid gaat over veel meer dan reistijd alleen. Het gaat ook over veiligheid, gezondheid, toegankelijkheid, natuur en kansengelijkheid. Als we daar keuzes over maken, verdienen al die effecten een gelijkwaardige plek in de afweging. Dat maakt de afweging niet per se eenvoudiger, maar wel completer.”
Benieuwd naar dit onderzoek? Je vindt het hier
Dit artikel is gepubliceerd in het kader van de inspiratienieuwsbrief over brede welvaart. Nog niet geabonneerd? Schrijf je in op deze pagina onderin.
Meer lezen
Delen via