Beweegbare bruggen zitten vast door de machinerichtlijn

Meer specifiek, de oudere beweegbare bruggen zitten vast door de heersende interpretatie van de afwegingen rond de Machinerichtlijn. Soms zelfs letterlijk. Daar willen we iets aan doen!

Wat is er aan de hand? Een aanzienlijk deel van de Nederlandse beweegbare bruggen voldoet (nog) niet aan de Machinerichtlijn terwijl het de bedoeling is dat alle beweegbare bruggen van na 1995 wel voldoen. Niet omwille van de Machinerichtlijn, maar omwille van de (aantoonbare) veiligheid voor gebruiker en omgeving.

De inhaalslag die dit alsnog mogelijk moet maken is de identificatie van een ‘substantiële wijziging’ bij (groot) onderhoud aan de beweegbare brug (zowel bij bruggen van voor als van na 1995). Als hiervan sprake is moet de eigenaar/beheerder alsnog aantonen dat het object voldoet aan de ‘Essentiële veiligheids- en gezondheidseisen betreffende het ontwerp en de bouw van machines’ (Bijlage 1 bij de Machinerichtlijn). Onderdeel daarvan is het markeren van de conformerende machineonderdelen met de CE sticker. De heersende lezing van de Machinerichtlijn is dat dit integraal voor de gehele machine gedaan moet worden.

En daar wringt de schoen. Een reguliere onderhoudsingreep kan leiden tot een keten van activiteiten die qua inspanning en impact de reikwijdte van de eigenaar/beheerder overstijgen. Zeker als deze meerdere beweegbare bruggen in het areaal heeft en die (groot) onderhoud behoeven. Dat dit niet ondenkbaar is wordt al op meerdere plaatsen bewezen. Het leidt tot uitstellen van onderhoud, mogelijke achteruitgang van het veiligheidsniveau en zelfs tot besluiten om de bewegingsfunctionaliteit aan de brug (tijdelijk) te onttrekken. En dan zit de beweegbare brug vast. Letterlijk.

Zo blokkeert de Machinerichtlijn -onderdeel van de Warenwet- onbedoeld het behoud en de bevordering van veiligheid bij beweegbare bruggen en vergroot de last voor de eigenaars/beheerders. Samenwerkende beheerders en een ontwikkelfonds¹ hebben de handschoen opgepakt om een aanpak te vinden die een brug slaat tussen het doel van de Machinerichtlijn en het pragmatisch beheer van veilige infrastructuur. 

Gezocht is naar sleutels die ander licht werpen op de heersende interpretatie van de afwegingen rond de Machinerichtlijn. Zo zijn er vier gevonden die momenteel in samenhang uitgewerkt worden tot een nieuwe aanvliegroute om, conformerend aan de Machinerichtlijn, stapsgewijs onderhoud te kunnen plegen en beweegbare bruggen veilig te houden, en waar zinvol, veiliger te maken.
Deze sleutels zijn:

• Proportionele veiligheidsanalyse
• Grenzen aan de machine
• Substantiële wijziging
• Risicoanalyse

Met deze aanvliegroute wordt de vertrouwde en veilig ervaren aanpak doorkruist. Wat soms weerstand oproept ondanks dat deze aanpak aantoonbaar ook de gewenste veiligheid levert. Met dit blog willen we de discussie in het vakgebied uitlokken; uitdagen om mee te denken in de zoektocht naar de ‘way out’. Daarom beschrijven we onderstaand -per sleutel- de essentie van deze alternatieve aanpak. Feedback die deze way out versterkt (of nog niet ontdekte oplossingen ontsluit) is dan ook van harte welkom!

Proportionele veiligheidsanalyse

Onderzoek door Crisislab² toont aan dat o.b.v. daadwerkelijke ongevallenstatistieken over de afgelopen 20 jaar en risico-inschattingen van het volledig areaal beweegbare bruggen in Nederland we momenteel een IR (individueel risico op overlijden of blijvend zwaar beperkend fysiek letsel) van 2,1 * 10-7 per individuele passage per brug per jaar lopen.

Dat is vele malen hoger dan de IR = 1 * 10-5 de we in Nederland als reguliere veiligheidsnorm gebruiken (zoals bijvoorbeeld bij hoogwaterkeringen). Dat is fantastisch maar vraagt een investering die navenant hoger ligt dan voor het halen van de reguliere norm nodig zou zijn. Met andere woorden, deze inspanning, dit niveau is disproportioneel. Het voorstel is dan ook, de norm van IR = 1 * 10-5 als minimaal te behalen niveau bestuurlijk vast te stellen.

Stel bovendien het verkeersregime op automatisch / op afstand bediende beweegbare bruggen gelijk aan regulier verkeersregime (dit verandert het verwachtingen- en gedragspatroon van de verkeersdeelnemers). Onderzoek heeft aangetoond dat door alle observatie en menselijk handelen de verkeersdeelnemer in zijn/haar handelen incalculeert dat de beheerder zal ingrijpen als de verkeersdeelnemer (al dan niet bewust) besluit veiligheidssignalen te negeren.
Het onderzoeksrapport van Crisislab is downloadbaar via de werkgroep Compliance Machineveiligheid bij Onderhoud en Renovatie van Beweegbare Bruggen op het Platform Bruggen.

Grenzen aan de machine

De Machinerichtlijn definieert de machine heel expliciet in art. 2a.: ‘Een samenstel, voorzien van of bestemd om te worden voorzien van een aandrijfsysteem...van onderling verbonden onderdelen of componenten waarvan er tenminste één kan bewegen, en die samengevoegd worden voor een bepaalde toepassing.’

Die bepaalde toepassing is het bewegen van een brug zodat van vervoersmodaliteit gewisseld kan worden (van landverkeer naar waterverkeer en vice versa). Alles wat daaromheen wordt aangebracht is aangebracht vanuit het oogpunt van met name de Richtlijn Arbeidsmiddelen, het Reglement Verkeersregels en verkeerstekens, de Scheepvaartverkeerswet en de Arbeidsomstandighedenwet. Ter nuancering, als één of meer van deze daaromheen aangebrachte onderdelen onlosmakelijk gekoppeld zijn aan de besturing van de machine worden specifiek deze onderdelen wel geacht deel uit te maken van de machine.

Vanuit het standpunt van alleen de Machinerichtlijn (en de toepassing van haar regels) beperkt de machine zich hierdoor tot:

• De bewegende delen (val, aandrijfonderdelen);
• De aandrijfcomponenten (elektrisch, hydraulisch, mechanisch of onderlinge combinaties daarvan);
• De vermogensbesturing en sec de bediening daarvan;
• Daar waar de vermogensbesturing wordt afgedwongen door geïntegreerde startvoorwaarden (bedieningsvoorschriften uitgesloten) vanuit aangrenzende (veiligheids-?)systemen vallen deze eveneens binnen de machinegrenzen.

De impact van een vastgestelde substantiële wijziging grijpt met dit inzicht minder ver in dan een benadering vanuit het totale brugsysteem (wat dus veel meer is dan alleen de machine).

Substantiële wijziging

In de Machinerichtlijn wordt slechts over belangrijke wijzigingen gesproken ten aanzien van de EG goedkeuring van het type van de machine. Voor verdere uitwerking zijn we toegewezen op de Blue Guide. De Blue Guide (toelichting op de Europese productierichtlijnen) definieert de substantiële wijziging als volgt: “Een product dat in belangrijke mate is gewijzigd of gereviseerd met het oog op het veranderen van zijn oorspronkelijke prestaties, doel of type kan eventueel als een nieuw product worden beschouwd. De persoon die de veranderingen uitvoert, wordt dan de fabrikant met de daarmee samenhangende verplichtingen.”

Op grond hiervan constateren we dat groot onderhoud niet per se leidt tot het oordeel dat er sprake is van een ‘nieuw product’ volgens bovenstaande definitie. Dat kan wel zijn als er zich wijzigingen voordoen in:
a) oorspronkelijke prestaties
b) het oorspronkelijke doel
c) type
d) beoogd gebruik
e) onderhoudsbereik en de risico’s die onvoldoende gemitigeerd kunnen worden.

Onder de streep heeft dit inzicht tot gevolg dat veel onderhoudsactiviteiten uitgevoerd kunnen worden zonder dat dit tot een herijking van de machine volgens de Machinerichtlijn hoeft te leiden.

Risicoanalyse

Expertonderzoek door IV-Infra toont aan dat de risico-experts van de beheerders op specifiek het vakgebied van de beweegbare bruggen, over het algemeen onvoldoende in staat zijn de risico’s rond beweegbare bruggen te waarderen. Dat heeft te maken met het lage aantal dodelijke incidenten en door het natuurlijke gedrag veiligheidsmarges in te willen bouwen. Hierdoor wordt er defensiever gewaardeerd dan realistisch nodig is. Deze benadering kan de worst-case benadering genoemd worden. Daarnaast is door het eerder genoemde onderzoek van Crisislab aangetoond dat de waarderingstabellen voor de kans op optreden van een gevaar onvoldoende bandbreedte hebben om de werkelijke kans te selecteren. In onze aanpak stellen we dan ook een probabiliteits-staffeling voor die aansluit op de daadwerkelijke incidentcijfers.

Door dit te koppelen aan een semi-kwantitatieve risico-analyse ontstaat een risicobeoordeling die aansluit bij de werkelijkheid en daardoor een goede afweging van de noodzakelijke mitigerende maatregelen ten aanzien van de onderscheiden risico’s mogelijk maakt.

Concluderend

De Machinerichtlijn hoeft het veilig hebben en houden van bestaande beweegbare bruggen niet te blokkeren. Wel is het nodig om heersende denklijnen ten dele los te laten om binnen dezelfde wettelijke grenzen de machine anders te begrenzen en de substantiële wijziging haast letterlijk te beoordelen. Hiermee worden de daadwerkelijke machinerisico’s leidend in de beoordeling, waarbij de risicobeoordeling geijkt is aan de praktijkdata.

In een brede reviewgroep van assetbeheerders en beleidsmakers reviewen we deze ontwikkeling en hopen we tot een pragmatische handreiking te komen.
Heb je naar aanleiding van bovenstaande vragen, opmerkingen en/of suggesties? Wil je actief deelnemen aan deze reviewgroep? Neem dan contact op met Bob Nonnekens van CROW.

Wil je op de hoogte blijven van de ontwikkelingen, volg dan deze werkgroep op dit Platform Bruggen.

1. De provincies Noord-Holland, Zuid-Holland, Groningen, de gemeenten Amsterdam en Rotterdam en het Fonds Fysieke Leefomgeving.
2. Crisislab is de onderzoeksgroep die het onderzoek van de leeropdracht Besturen van Veiligheid van de Radboud Universiteit Nijmegen ondersteunt.