3. Kwaliteitswijzer beleid

Planvorming bestaat uit vier verschillende onderdelen: probleem, analyse, doel en oplossing.

Planvorming bestaat uit verschillende onderdelen, te weten: probleem, analyse, doel en oplossing. Klik op één van de links om direct naar het betreffende onderdeel te gaan.
 
De planvorming is een cruciale fase. Tijdens deze fase wordt gewerkt aan het draagvlak onder zowel de burgers als de bestuurders voor de latere fasen, en worden er een aantal acties ondernomen zoals:

  1. Inventarisatie en analyse van de actoren en van het probleem; 
  2. Het achterhalen van de doelen van de verschillende partijen;
  3. Het analyseren van de problemen; het gezamenlijk bedenken van oplossingsrichtingen. 
Omgevingswet
In de Omgevingswet draait veel om het begrip gebruiksruimte: de vrijheid in een bepaald gebied om daar bepaalde activiteiten te mogen uitvoeren. Zo kan een overheid gebieden aanwijzen als een wandelgebied of schoolzone waarbij (doorgaand) vrachtverkeer niet is toegestaan. De Omgevingswet maakt het mogelijk om heel gericht te regelen wat in een bepaald gebied mogelijk is en om specifieke waarden in een gebied te ontwikkelen of te beschermen. Om de gebruiksruimte goed te benutten biedt de Omgevingswet zes kerninstrumenten (zie de brochure Mobiliteit en Omgevingswet):
  • De omgevingsvisie (verplicht op nationaal, provinciaal en gemeentelijk niveau);
  • Het programma;
  • Decentrale regels (gemeentelijk omgevingsplan, provinciale omgevingsverordening en waterschapsverordening);
  • Algemene rijksregels (AMvB’s);
  • De omgevingsvergunning;
  • Het projectbesluit (ter vervanging van Tracébesluit, inpassingsplan en projectplan Waterwet).
Drie mijlpalen  
In de fase van de planvorming kunnen 3 documenten worden opgeleverd (zie de  handleiding SUMP stappen 1 t/m 6)
  • Startdocument met daarin de keuze voor verbeteren van de mobiliteit en de kwaliteit van leven;
  • Het document waarin de probleemanalyse en de kansen voor verbetering zijn benoemd;
  • Het document waarin de maatregelen zijn benoemd.

Probleem

Aanleiding
De directe aanleiding voor het ontwikkelen van beleid is divers; het ervaren van een probleem, een wettelijke opgave, de wens om een verbetering door te voeren of de behoefte om toekomstige ontwikkelingen te sturen. In alle gevallen is er de wens om een situatie te creëren die nog niet bestaat of die zonder ingrijpen niet zal bestaan in de toekomst.

Probleemdefinitie
Ongeacht de aanleiding is het belangrijk dat er bij aanvang van het beleidsproces scherp een beleidsopgave gedefinieerd wordt. Voor latere besluitvorming is het zinvol om draagvlak te hebben voor het oppakken van de geformuleerde opgave. Wanneer een probleem niet wordt erkend, kan ook de oplossing op weinig steun rekenen. Zonder een duidelijke probleemdefinitie kunnen doelen niet eenduidig worden geformuleerd (wat moet er worden bereikt?). In gesprekken met beleidsparticipanten wordt unaniem gewezen op het belang van een helder geformuleerde probleemstelling of beleidsopgave. Investeren van tijd in deze beleidsfase betaalt zich terug in latere beleidsfasen, doordat oplossingen en maatregelen kunnen worden getoetst op hun oplossend vermogen voor de gesignaleerde problemen. Je voorkomt daardoor het risico dat het ‘verkeerde’ probleem wordt opgelost.

Formulering
Beschrijf de problematiek/opgave in een heldere, goed onderbouwde probleemstelling. Het formuleren van een probleemstelling is niet gemakkelijk. Problemen zijn vaak een samenspel van factoren, waardoor causale verbanden niet direct inzichtelijk zijn. Iedereen ervaart een probleem anders. Er is sprake van een grote mate van subjectiviteit. Wat de een als een probleem ervaart, heeft een ander nog nooit waargenomen of zou het niet als een probleem benoemen. Deze ervaring zult u ook snel opdoen als u met een collega praat: de kans is groot dat hij of zij het probleem anders interpreteert. Iedereen begrijpt dat het geen zin heeft beleid te ontwikkelen zolang een organisatie het niet eens is over de problemen en uitdagingen waar ze voor staan. Wij bevelen u daarom aan om veel aandacht te besteden aan de probleemstelling en onderbouwing (aanleiding, aard, omvang, tijdspanne, oorzaken, gevolgen, et cetera) en te zorgen voor draagvlak.
 
VOORBEELD
U herkent wellicht de situatie: “Schrijf een beleidsnotitie over de sturing met verkeersregelinstallaties” of “Stel een nota fietsparkeren op”. Mits voldoende op de hoogte van de inhoudelijke materie, zou u een aardig eind kunnen komen met het opstellen van de gevraagde beleidsstukken. De vraag is echter waarom behoefte bestaat aan deze documenten. Wat is het probleem en aan welke verwachtingen moet het eindresultaat voldoen. Bepaal de vraag achter de vraag. Pas wanneer u hierin inzicht heeft gekregen, kunt u een beleidsplan schrijven dat voldoet aan de verwachtingen of een oplossing biedt voor de ervaren problemen.

Afbakening
Veel problemen hangen samen met andere problemen en/of opgaven. Waak ervoor dat u verantwoordelijk wordt gemaakt voor een onoverzichtelijk netwerk van samenhangende problemen: baken uw probleemstelling goed af. Soms is het mogelijk om meerdere problemen tegelijkertijd op te lossen. Het koppelen van problemen kan dan voordelen bieden. Je kunt partijen zo uitzicht op winst bieden.

Maar in andere gevallen blijkt dat lastig. Dat kan te maken hebben met onverenigbare doelen, maar bijvoorbeeld ook met onvoldoende menskracht of geld. Het is daarom belangrijk om op voorhand na te denken over de afbakening van uw probleemstelling.
Beantwoordt u daarvoor de volgende vragen:
  • Wat is de omvang van het probleem?
  • Voor wie is het een probleem?
  • Binnen welke tijdspanne vindt het probleem plaats?
  • Wat zijn de oorzaken van het probleem?
  • Wat zijn de gevolgen van het probleem?
  • Welk deel van het probleem kan/wil ik oplossen en binnen welke termijn?
  • Wordt er rekening gehouden met indicatoren die belangrijk zijn voor duurzame mobiliteit? Denk hierbij aan bijvoorbeeld verkeersveiligheid en modal split.
Wees u ervan bewust dat u onmogelijk alle problemen in een beleidsstudie kunt oplossen: afbakenen is heel legitiem. Leg uiteraard de afbakening voor aan de beleidsverantwoordelijken en beslissers.
 
Probleemeigenaar
Maak in een vroeg stadium duidelijk wie verantwoordelijk is voor de oplossing van het geconstateerde probleem: benoem een probleemeigenaar.

De bereidheid om actief een probleem op te lossen is afhankelijk van twee factoren: ervaar ik een probleem en voel ik mij verantwoordelijk voor de oplossing ervan. Die verantwoordelijkheid kan voortvloeien uit formele overheidstaken, wettelijke verplichtingen, gemaakte afspraken (bijvoorbeeld tussen overheden) of directe betrokkenheid als veroorzaker van het probleem. Wanneer die verantwoordelijkheid niet duidelijk is, ontbreekt een probleemeigenaar. Dit kan het geval zijn bij gemeente- of provinciegrensoverstijgende problemen. Zonder afspraken over een gezamenlijke aanpak neemt geen enkele individuele partij het initiatief om het probleem op te lossen. Hetzelfde kan gelden voor problemen die vragen om een samenwerking tussen overheden en bedrijfsleven.
 
Stappenplan
Met de volgende drie stappen maak je een partij probleemeigenaar:
  • Schets een helder beeld van de problematiek en de consequenties voor alle te betrekken partijen;
  • Geef aan welke oplossingen je als partij zelf kunt initiëren en wat daarvan de beperkingen zijn in termen van oplossend vermogen;
  • Benoem de mogelijk rol en bijdrage van de andere partijen.
Omgevingswet
Een nieuwigheid in de Omgevingswet is dat een omgevingsplan gebodsbepalingen kan bevatten, die aan burgers en bedrijven onvoorwaardelijke verplichtingen opleggen. Een goed voorbeeld van een gebodsbepaling komt uit het omgevingsplan Hembrugterrein (gemeente Zaanstad) en betreft duurzame mobiliteit: ‘De gebiedseigenaar is geboden maatregelen te treffen die het gebruik van duurzame mobiliteit stimuleren, hiertoe wordt onder andere verstaan het realiseren van oplaadpalen voor elektrisch rijden conform de vereisten uit de beleidslijn ‘Gezond en veilig, onderdeel duurzaamheid’ en verderop: ‘De gebiedseigenaar zorgt ervoor dat de buitenruimte verkeersveilig is, zoals bedoeld in de beleidslijn ‘Gebiedskwaliteit Hembrug’ (zie ook de brochure Mobiliteit en Omgevingswet).
 
Procesmanagement: Zorg er hierbij voor dat je ook draagvlak creëert door relevante partijen in het proces te betrekken en hen mee te laten beslissen over de agenda. Door op deze wijze gezamenlijk inzicht te krijgen in de problematiek en de kracht van een gezamenlijke oplossing legt u de basis voor een gedeeld probleemeigenaarschap. De gezamenlijke aanpak kunt u eventueel vastleggen in een convenant.
 
VOORBEELD
Het oplossen van de fileproblematiek was in het verleden primair een opgave van overheden. Dit heeft geleid tot verschillende infrastructurele maatregelen, aanbod van openbaar vervoer en bijvoorbeeld de inzet van verkeersmanagement. Nu wordt duidelijk dat dit voor verschillende wegen en steden niet leidt tot afdoende oplossing van de fileproblematiek. Dit is aanleiding voor overheden om in het kader van mobiliteitsmanagement het bedrijfsleven aan te spreken op haar belangen en verantwoordelijkheden. Het bedrijfsleven heeft immers belang bij een goede bereikbaarheid en is tevens medeveroorzaker van de fileproblematiek. Overheden proberen het bedrijfsleven daarom in het kader van mobiliteitsmanagement mede-probleemeigenaar te maken. Bij aanvaarding van het probleemeigenaarschap wordt dit vastgelegd in de vorm van een intentieverklaring en/of convenant.

Verwerf goed inzicht in de relevante beleidskaders en wettelijke verplichtingen: breng de beleidscontext in beeld.
Cruciaal voor een goede probleemafbakening en het krijgen van inzicht in de dwarsverbanden met andere beleidsvelden is het in beeld brengen van de beleidscontext. Het verkennen van de beleidscontext kan u informatie geven over hogere beleidskaders, relevante wetgeving, aanverwante beleidsdossiers, netwerken van betrokken partijen en personen en relevante (autonome) ontwikkelingen. Bekende instrumenten voor het in beeld brengen van de beleidscontext zijn een omgevingsanalyse (ruimtelijke oriëntatie van de problematiek) en een krachtenveldanalyse (welke spelers zijn relevant).

Omgevingswet
De omgevingswet staat voor een integrale aanpak. Het beoogde gebruik van gemeentelijk grondgebied kan niet opgesteld worden zonder aandacht voor mobiliteit. Voor het benoemen van kwaliteiten zijn veel verschillende disciplines en belanghebbenden nodig, een integrale aanpak is daarom noodzakelijk. Aan de gewenste kwaliteiten worden streefwaarden of normen gekoppeld. Bekend zijn bijvoorbeeld de normen voor lucht- en geluidskwaliteit die vanuit Europa zijn voorgeschreven. Deze kwaliteiten of normen kunnen in het omgevingsplan worden uitgewerkt tot omgevingswaarden met meetbare of berekenbare eenheden (zie de brochure Mobiliteit en Omgevingswet).

Lopen en fietsen biedt oplossingen voor diverse ruimtelijke uitdagingen en verstrekt een integrale kijk op de leefomgeving (zie Fietsen en Lopen Goud in Handen).
 
VOORBEELD
Het analyseren van de beleidscontext leidt mogelijk tot opmerkelijke inzichten. U kunt zicht krijgen op onbekende wetgeving of verplichtingen. U kunt echter ook geconfronteerd worden met het ontbreken van beleidskaders. Een voorbeeld is dat u de bereikbaarheid van een locatie moet verbeteren, zonder dat duidelijk is welke eisen aan de bereikbaarheid van die locatie worden gesteld. Wanneer u beleid gaat ontwikkelen zonder een duidelijk afwegingskader is het verstandig om een analyse te maken van de consequenties. Bij het ontbreken van dat beleidskader wordt het namelijk lastig om de effecten van uw maatregelen af te wegen.

Zorg voor een ‘sense of urgency’: maak problemen voelbaar.
Om beleidsmatig een probleem te kunnen aanpakken heeft u bestuurlijk, politiek en/of maatschappelijk draagvlak nodig. Het bestaan van een ‘sense of urgency’ helpt bij het verwerven van dat draagvlak. Wanneer dit ontbreekt is het lastig om een probleem op de agenda te krijgen. Iedereen kent het voorbeeld van de nieuwjaarsbrand in Volendam of de vuurwerkramp in Enschede. Calamiteiten leiden vaak pas tot aandacht voor een probleem (‘als het kalf verdronken is, dempt men de put’).

Aanpak
Hoe zorgt u nu voor een sense of urgency? U kunt wachten tot de tijd rijp is (het probleem is ook daadwerkelijk ontstaan), maar van een overheid mag ook preventief beleid worden verwacht. Een mogelijkheid is gebruik te maken van scenario’s waarin u schetst wat er kan gaan gebeuren. Refereert u daarbij met begrijpelijke beelden over de toekomst aan problemen die zich nu al voordoen. Mensen moeten zich immers een voorstelling kunnen maken van de aard en omvang van het toekomstige probleem. Ook kunt u gebruik maken van een incident om een structureel probleem te agenderen. U kunt zich voorstellen dat wegbeheerders weinig zin hebben in een tijdrovend project van gebiedsgericht benutten, tot het moment dat de hele regio vaststaat door een ongeval op een van de snelwegen in het gebied. Dergelijke ervaringen kunt u gebruiken om een onderwerp op ‘de kaart te zetten’ .
 

Analyse

De analysefase is bedoeld om de problemen en kansen beter te verkennen. Met een goed inzicht in de causale relaties (oorzaak - gevolg) bent u beter in staat kansrijke oplossingsrichtingen te formuleren.

Self-assessment voor duurzaam mobiliteitsbeleid
Voor een duurzaam mobiliteitsplan (SUMP) is het belangrijk dat een self-assessment wordt uitgevoerd. Hierin wordt duidelijk wat de sterke en zwakke kanten van het huidige systeem zijn en welke kansen zich voordoen. Dit kan bijvoorbeeld met een SWOT-analyse, maar er kan ook gebruik worden gemaakt van zogenaamde Quality Managament Systems (zie stap 1.3 van de SUMP handleiding). Een goed en snel alternatief is gebruik te maken van de duurzaamheidsscore.

Verkeer en vervoer
Binnen het verkeer- en vervoerbeleid is de analysefase een belangrijk onderdeel. Er zijn verschillende op dit beleidsveld toegespitste instrumenten beschikbaar voor analyse: denk onder andere aan verkeersmodellen en verschillende vormen van verkeersonderzoek (waaronder tellingen, snelheidsmetingen, parkeerbalansen et cetera). Met de mobiliteitsscan is het mogelijk snel een analyse te maken.

Beperkingen instrumenten
De beschikbaarheid van al die instrumenten kan onterecht het beeld oproepen dat we in staat zijn de werkelijkheid volledig te simuleren. Elk instrument heeft zijn beperkingen. Wees u bewust van die beperkingen en blijf in alle gevallen ook vertrouwen op uw ‘boerenverstand’.

Naast beperkingen in het beschikbaar instrumentarium, zijn er ook beperkingen bij de ontvanger van de beschikbare beleidsinformatie. Afhankelijk van het kennisniveau en de betrokkenheid bij het onderwerp zijn we in staat om informatie te begrijpen en absorberen. Als beleidsmedewerker is het verstandig de beleidsinformatie aan de doelgroep aan te passen. Niet alle informatie die ambtelijk ter beschikking staat is relevant voor het management, het bestuur of de politiek. Durf informatie te genereren en te filteren voor de opdrachtgever.

Breng focus aan in uw analyse: beperk u tot het verzamelen van aan de doelen gerelateerde beleidsinformatie.
De mogelijkheid om informatie te verzamelen is onbeperkt. Alleen al met een verkeersmodel kunt u een oneindig aantal varianten doorrekenen. Op het internet leidt een aantal zoektermen tot een grote hoeveelheid (inter-)nationaal ontwikkelde documenten en ervaringen. Het is juist de kunst om gericht te zoeken naar beleidsinformatie over bijvoorbeeld het probleem, relevante ontwikkelingen, mogelijke oplossingsrichtingen en de werking daarvan. Denk hiervoor na over type analyses die het type proces het beste ondersteunen, zoals:
  • Een technisch (verkeers-)model voor objectieve informatie?
  • Gebruik van enquêtes als onderdeel van het verkrijgen van draagvlak?
  • Zelf doen of uitbesteden aan onafhankelijk bureau?
  • Zelf doen en een expert-oordeel vragen aan een universiteit of onafhankelijk bureau?
Doelen als leidraad
Door doelen als vertrekpunt te nemen kunt u focus aanbrengen in de analyse. Daarvoor moeten de doelen wel zijn vertaald in eenduidige indicatoren. Stel uzelf aan de hand van de indicatoren de vraag welke informatie u nodig heeft en welke analysemethoden dan het meest geschikt zijn. Wanneer u deze stap nauwgezet doorloopt, zult u merken dat veel logisch lijkende informatie niet direct relevant is.
 
VOORBEELD
In de Nota Mobiliteit wordt het concept ‘van deur tot deur bereikbaarheid van economische kerngebieden’ geïntroduceerd. Binnen dit concept is het niet relevant of ergens oponthoud in de reis optreedt (file), maar de vraag of door dat oponthoud een onacceptabele reistijd ontstaat. Dit leidt vanzelf tot de behoefte aan een ander soort analyses. Analyses van I/C-verhoudingen (inzicht in waar de wegcapaciteit kleiner is dan het aanbod van auto’s) zijn in de toekomst minder van belang. Het is nu zoeken naar een analyse-instrument om inzichtelijk te maken op welke verbindingen de gewenste van deur tot deurreistijden naar economische kerngebieden niet worden gehaald en hoe groot die problematiek is. In Bereikbaarheid in beeld wordt uitgebreid ingegaan op analyses die passen bij het nieuwe concept van deur tot deur bereikbaarheid.

Wees selectief bij het presenteren van beleidsinformatie: aggregeer en zeef informatie.
De waarde van informatie tijdens de beleidsontwikkeling wordt mede bepaald door de mate waarin we informatie kunnen verwerken, begrijpen en overzien. Bepalende factoren hierbij zijn de informatieomvang, de wijze van presentatie, de inhoudelijke diepgang en de ontvanger. Past u bij het presenteren van informatie de inhoud en omvang aan de ontvanger aan. Dit betekent vaak dat u informatie moet aggregeren of zeven. Stelt u daarom per doelgroep de vraag welke informatie zij nodig heeft om een oordeel te kunnen vellen.

Denkt u na over de presentatievorm en het gebruikte jargon. Presenteer uw informatie in begrijpelijke en herkenbare beelden en refereer aan betrouwbare bronnen. Argumenten en conclusies moeten appelleren aan het boerenverstand.

Scenario's - Maak niet blind gebruik van verkeersmodellen.
Bij het ontwikkelen van nieuw verkeer- en vervoerbeleid wilt u graag weten hoe de toekomst eruitziet. Hoeveel verkeer rijdt er? Waar rijdt het? Welke typen voertuigen rijden rond? Op welke tijdstippen wordt er gereden? Waar staan de files? Voor dit soort vragen kunt u gebruik maken van verkeersmodellen.

Er kunnen in deze fase meer beleidsscenario’s worden doorgerekend. Door hier naast ‘traditionele’ scenario’s ook duurzame scenario’s te definiëren kan de bijdrage van duurzame beleidsmaatregelen inzichtelijk worden gemaakt. Bij de toetsing van scenario’s moet een relatie met de beleidsdoelen worden gemaakt (zie SUMP handleiding stap 3.2)

Welk model?
Hoewel een verkeersmodel zeker een waardevol analyse-instrument is, is het niet in elke situatie goed te gebruiken. Als u met andere overheden samenwerkt, kan het zijn dat de meningen over het beste model verschillen. Een objectieve afweging is noodzakelijk om het juiste instrument te kiezen. Voor een goede keuze stelt u zich de volgende vragen: wat willen we precies onderzoeken (doel) en welke gegevens hebben we daarvoor nodig? De kans bestaat dan dat het eigen model niet voldoet. Soms is het zelfs beter gewoon het gezond verstand te gebruiken, in plaats van een model.

Wanneer wordt gekozen voor een bepaald model is het verstandig om de werking en aannames daarvan te beschrijven en uit te leggen. Zorg ook vooraf voor overeenstemming over het te gebruiken verkeersmodel en niet pas na oplevering van het maatregelenpakket.

Betrek partijen bij inhoudelijke studies.
Het laten uitvoeren van onderzoek door experts -ter ondersteuning van de besluitvorming- kan een goede manier zijn om de kwaliteit van de inhoud te borgen. Experts hebben echter vaak de neiging om studies zelfstandig uit te voeren zonder partijen erbij te betrekken (met het oog op onafhankelijkheid). Niet zelden leidt deze aanpak tot wantrouwen bij partijen, zowel ten aanzien van de uitkomsten van het onderzoek als ten aanzien van de wijze waarop het onderzoek is uitgevoerd.

Betrek partijen daarom bij inhoudelijke studies -zonder de onafhankelijkheid ervan in het geding te laten komen-bijvoorbeeld door ze vragen en suggesties in te laten brengen voorafgaand of tijdens het onderzoek. Dat vergroot de acceptatie van de uitkomsten en daarmee de bruikbaarheid. Zelfs het betrekken van input van partijen waarvan experts weten dat deze input niet bijdraagt aan de resultaten kan zinvol zijn, omdat onzekerheden van partijen weggenomen kunnen worden en aangetoond kan worden dat de vraag of suggestie serieus is genomen.

Omgevingswet
Participatie is een belangrijke pijler onder de Omgevingswet. Door samen te werken krijg je betere oplossingen en betrek je verschillende perspectieven, kennis en creativiteit. Participatie is maatwerk. De wet schrijft daarom wel voor dat het moet gebeuren, maar niet hoe. Daarvoor kun je inspiratie opdoen in de Inspiratiegids Participatie Omgevingswet.
Onderhandeling

Laat informatie het resultaat zijn van een onderhandeling.
In een proces kan het ook waardevol zijn om naast objectief verkregen informatie gebruik te maken van informatie die in onderhandeling tussen partijen tot stand is gekomen (en daardoor in bepaalde mate subjectief van aard is), zogeheten ‘negotiated knowledge’. Partijen bepalen in dat geval bij welke informatie onderhandelingsruimte ligt en spreken af dat aan de uitkomsten van het onderhandelingsproces een zeker gewicht wordt toegekend. Het is zaak een zo goed mogelijke balans te vinden tussen objectieve, onafhankelijke informatie en ‘negotiated knowledge’, zodat op basis van de beschikbare informatie kwalitatief goede besluiten kunnen worden genomen die worden gedragen door de partijen. Een goed voorbeeld hiervan is de keuze om door een onafhankelijke expert een rekenmodel te laten ontwikkelen dat vervolgens door betrokken partijen gebruikt kan worden om hun eigen voorkeursmaatregelen mee door te rekenen.


Doelen

Het formuleren van beleidsdoelen is het hart van de beleidscyclus. Doelen vormen immers de leidraad voor alle verdere beleidshandelingen:
  • doelen zijn de basis voor een gerichte analyse;
  • doelen zijn de basis voor het formuleren van oplossingsrichtingen;
  • doelen zijn de basis voor het afwegen van maatregelen op grond van effectiviteit;
  • doelen zijn de grondslag voor monitoring en evaluatie;
  • doelen zijn de basis voor het bijsturen van de beleidshandelingen.
Schaalniveaus
Belangrijk is vooral dat u zich realiseert dat beleidsdoelen worden geformuleerd op verschillende schaalniveaus, die onderling samenhangen. Strategische doelen worden uitgewerkt op tactisch en operationeel niveau. Daarnaast kunnen per beleidsveld strategische doelen worden onderscheiden, die weer moeten bijdragen aan organisatiedoelen. Zo moet een goede bereikbaarheid voor veel overheden bijdragen aan welvaart op economisch en sociaal vlak. Een goede tip is om een doelenboom op te stellen, die de samenhang tussen al die verschillende doelen in beeld brengt. Wat is het hoofddoel, wat zijn de subdoelen, en zijn actoren het eens over uitwerking (SMART) van de doelen?

In de praktijk
In gesprekken met beleidsmedewerkers wordt unaniem gewezen op het belang van goed geoperationaliseerde doelen. Opmerkelijk is echter dat uit een analyse van verschillende beleidsplannen blijkt dat doelen weliswaar altijd zijn geformuleerd, maar niet altijd uitblinken in gerichtheid en meetbaarheid. Onduidelijkheid bestaat in die gevallen vooral over de te realiseren concrete prestaties of effecten.

Duurzame doelen essentieel
De Omgevingswet is gericht op (zie de brochure Mobiliteit en Omgevingswet):
  • Het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit, en;
  • Het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke behoeften met het oog op duurzame ontwikkeling, de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu.
In de wet staat dat een bestuursorgaan (gemeenteraad, college van burgemeester & wethouders, Provinciale Staten, Gedeputeerde Staten, et cetera) zijn taken en bevoegdheden die hij op grond van de Omgevingswet heeft, uitsluitend uitoefent met het oog op deze doelen (artikel 2.1 lid 1 Omgevingswet). Daarbij is een gemeente bevoegd gezag, tenzij daarover andere regels zijn gesteld (artikel 2.3 lid 1 Omgevingswet).

Een duurzaam mobiliteitsplan sluit hier prima op aan en omvat in ieder geval de volgende doelen (SUMP handleidingintroduction):
  1. het waarborgen van een mobiliteitssysteem dat toegang biedt tot diensten en banen voor een ieder;
  2. het verbeteren van verkeersveiligheid en sociale veiligheid;
  3. het verminderen van luchtverontreiniging, geluidhinder, CO2-emmissies en energieverbruik;
  4. het verbeteren van de efficiëntie en de kosteneffectiviteit van de mobiliteit voor mens en goed;
  5. het bijdragen aan een aantrekkelijk en hoogwaardig verblijfsklimaat en buitenruimte in de stad.
Formuleer uw doelen altijd SMART.
Bij al uw beleidshandelingen moet u zich afvragen in hoeverre die handeling bijdraagt aan realisatie van de door uzelf gestelde doelen. Om die vraag te kunnen beantwoorden moet u uw doelen helder formuleren, waarbij ze voldoen aan vijf criteria: Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch en Tijdgebonden (SMART).
 
Eis ten aanzien van de doelformulering Nadere uitleg
Specifiek De eigenschappen van de gewenste situatie izjn nauwkeurig omschreven.
Meetbaar De doelen zijn vertaald in meetbare indicatoren, aan de hand waarvan kwalitatief of kwantitatief kan worden vastgesteld in welke mate de doelen zijn bereikt.
Acceptabel De betrokkenen zijn bereid inspanningen te verrichten om het doel te bereiken.
Realistisch De doelen zijn haalbaar (met een redelijke inspanning)
Tijdgebonen (te volgen) De mate waarin doelrealisatie naderbij kot is voor iedereen te volgen.
 


Oplossingen

Breng de samenhang tussen verschillende beleidsdoelen in beeld: ontwikkel een doelenboom.
In een beleidsplan wordt de samenhang tussen doelen en activiteiten beschreven. Daarin draagt het aanpassen van een VRI wellicht bij aan het verbeteren van de verkeersveiligheid en/of het verbeteren van de stedelijke bereikbaarheid en/of een beter leefmilieu door een lagere emissie. Om grip te krijgen op dergelijke relaties (en te kunnen vaststellen in welke mate strategische doelen worden gerealiseerd) kunt u een doelenboom of doelenschema opstellen. Zo worden de verschillende beleidsniveaus aan elkaar gekoppeld, maar kan ook worden bepaald welke verschillende prestaties bijdragen aan de verschillende doelen.
 
VOORBEELD
Zie ter inspiratie bijvoorbeeld het doelenschema van het Provinciaal Verkeers- en Vervoersplan van de provincie Noord-Brabant. Dit doelenschema legt een duidelijke relatie tussen doelen van de provincie, de essentiële indicatoren van de Nota Mobiliteit en de indicatoren over prestaties en effecten. Hiermee heeft Noord-Brabant de doelen specifiek en meetbaar gemaakt.

Promoveer maatregelen niet tot doel: blijf zuiver in uw doelformulering.
Bij het opstellen van een beleidsplan (of het proces daaraan voorafgaand) komt het regelmatig voor dat maatregelen ‘een eigen leven gaan leiden’. Niet het oplossen van een probleem, of het realiseren van bepaalde doelen is leidend in de discussie, maar de uitvoering van een maatregel. Een risico in die gevallen is dat de discussie over de maatregelen los komt te staan van de geformuleerde beleidsdoelen. Het formele afwegingskader lijkt dan niet meer van toepassing. Vooral bij gevoelige maatregelen als betaald parkeren of realisatie van nieuwe infrastructuur doet dit fenomeen zich voor: maatregelen lijken te worden gepromoveerd tot doel. Trapt u als beleidsmaker niet in deze valkuil. In die gevallen is bestuurlijke en politieke besluitvorming namelijk extra onzeker.
Breng in alle beleidsprocessen zorgvuldig de problemen, doelen en daaruit volgende oplossingen in beeld. Zorg daarmee voor een helder afwegingskader (in de vorm van de doelen) op grond waarvan het oplossend vermogen van maatregelen kan worden vastgesteld.
 
VOORBEELD
De verwarring tussen doel en middelen komt regelmatig voor. Dit kan gebeuren tijdens de beleidsontwikkeling, maar ook bij de communicatie over beleid. Bekend voorbeeld uit de recente historie is de discussie over de invoering van rekeningrijden. In de media werd het publiek zelden geïnformeerd over de doelen die met rekeningrijden werden nagestreefd en waarom die maatregel in beeld was gekomen. De discussie spitste zich daardoor vooral toe op neveneffecten, draagvlak en uitvoerbaarheid van de maatregel (de technische aspecten), zonder dat daadwerkelijk het oplossend vermogen van de maatregel is belicht.

Maak in uw beleidsplan onderscheid in effect- en prestatiedoelen.
Om grip te krijgen op de beleidsresultaten is het belangrijk dat u bij het formuleren van doelen en de uitwerking daarvan in beleid onderscheid maakt in effecten en prestaties. Dit kunt u doen door de doelen te operationaliseren in prestatie- en effectindicatoren. Prestaties zijn de handelingen die in het beleid worden aangekondigd en effecten zijn de veranderingen die daarmee worden gerealiseerd. Effecten kunt u vaak pas na enkele jaren goed in beeld brengen (door middel van evaluatie). Prestaties kunt u echter continu in beeld brengen. Zo houdt u grip op de mate waarin wordt gewerkt aan het realiseren van de gewenste effecten.

Zie ook monitoring.
 
Wanneer u voldoende inzicht heeft in de oorzaken van uw probleem kunt u oplossingsrichtingen formuleren. Bij meerdere oplossingen of pakketten van oplossingen, vergelijkt u die onderling op hun mogelijke effecten, neveneffecten, kosten, et cetera. Uiteraard is het kader voor die afweging al tijdens de fase van doelformulering vastgelegd. Oplossingen moeten logisch aansluiten op de probleemstelling en de geformuleerde doelen. In de doelformulering heeft u namelijk aangegeven welke problemen u wel en niet relevant vindt.

Oplossingen en politiek
Politiek blijkt die afbakening wel eens lastig te handhaven. Oplossingen worden vaak breder gewaardeerd dan sec hun bijdrage aan de geformuleerde doelen. In die gevallen is sprake van een aanvullend en impliciet afwegingskader. Accepteer die invloed van de politiek. Een maatregelenpakket is vrijwel altijd voor een deel het resultaat van bestuurlijke of politieke onderhandeling.

Probeer echter niet om die oplossingen te verantwoorden door de doelstelling te wijzigen of oneigenlijke argumenten te gebruiken (bijvoorbeeld door kwaliteiten aan de oplossing toe te dichten die er niet zijn). Hou de analyse zuiver en geef duidelijk aan welke oplossingen wel en niet scoren op de doelen c.q. het formele afwegingskader.

Ervaringsregels:
  1. Voorkom overlap in de formulering van uw oplossingsrichtingen;
  2. Maak een overzichtelijke afweging van de doelen mogelijk;
  3. Geef voor alle oplossingsrichtingen een compleet overzicht van voor- en nadelen; 
  4. Procesmanagement: Hierbij kan gebruik gemaakt worden van de causale effectenanalyse;
  5. Leg uw zoektocht naar de kansrijke oplossingsrichtingen vast;
  6. Geef aan welke oplossingen zijn bedacht en leg vast waarom een aantal daarvan is afgevallen;
  7. Zorg dat uw oplossingsrichtingen zijn gerelateerd aan de probleemstelling en de doelen.
Procesmanagement
  • Weeg af welke actoren er over de oplossingsrichtingen mogen meedenken, en op welke manier (ideeënbus, prijsvraag, expertteam);
  • Stel ook van te voren vast op welke manieren oplossingen afgewogen worden (criteria, gewogen criteria, wie gaat er beslissen?);
  • Maak inzichtelijk per betrokken actor en voor elk van de oplossingsrichtingen waar voor de betreffende actor de kosten en baten vallen. Hierbij kan gebruik gemaakt worden van de actoren-kostenbaten-analyse;
  • Maak voor elk van de oplossingsrichtingen inzichtelijk in welke mate de probleemeigenaar bij realisatie van de oplossing afhankelijk is van andere actoren dan wel van autonome ontwikkelingen (met de afhankelijkheids-realisatietoets);
  • Borg bij het ontwikkelen van oplossingsrichtingen dat er voldoende winst te behalen is voor actoren, en dat nagedacht wordt over compensatie van verliezers;
  • Bied vooruitzicht op winst en respect voor verliezers. Geef helder inzicht in de financiële aspecten.
Maatregelen
De selectie van meest kansrijke oplossingsrichtingen werkt u uit in een maatregelenpakket. Zorg dat u inzicht krijgt in de beschikbare middelen (geld, kennis, menskracht), de uitvoeringsactiviteiten en de planning. Maak ook afspraken over de verdeling van kosten en het projectleiderschap. Kortom: in deze fase moet de brug worden geslagen naar uitvoering. Dit betekent ook dat u de uitvoerende diensten of partijen moet committeren aan die uitvoering. Opvallend is dat in beleidsplannen vaak niet duidelijk wordt of en hoe dit is geregeld.

Uitwerkingseisen
Aan de beschrijving en uitwerking van maatregelen kunnen een aantal eisen worden gesteld:
  • Globale beschrijving van de maatregelen (wat, waar, wanneer en hoe);
  • Beschrijving van de context (met welke doelen en beleidsdossiers hangt de maatregel samen);
  • Beschrijving van de beoogde effecten (bijvoorbeeld met Wikken en Wegen);
  • Inzicht in de monitoring van prestaties en effecten (indicator, meetperiode, verantwoordelijke);
  • Beschrijving van de samenhang met andere maatregelen in het pakket;
  • Overzicht van de uitvoeringsafspraken (wie is verantwoordelijk voor de uitvoering en binnen welke termijn);
  • Financiering (wat zijn de realisatie- en beheerkosten en is er financiële dekking).

Geef helder inzicht in de financiële aspecten.
Het effect van een maatregel kan niet los worden gezien van de kosten. De kosteneffectiviteit is namelijk een belangrijk afwegingscriterium. Zorgt u ervoor dat er bij de uitwerking van maatregelen aandacht is voor de investeringskosten, de beheer- en onderhoudskosten en de financiële dekking. Bij grote projecten moeten ook de kosten voor beleidsontwikkeling en het inrichten van een projectorganisatie worden begroot.

Vroeg voorbereiden
Verstandig is om al vroeg in het beleidsproces inzicht te krijgen in de financiële mogelijkheden van de eigen organisatie(s), maar ook in externe financieringsmogelijkheden. Het werven van externe subsidies (bijvoorbeeld uit Den Haag of Brussel) vraagt vaak om een lange en goede voorbereiding.
In Gebiedsgerichte Samenwerking: Projecten kiezen en financieren vindt u meer informatie over de financiering en afweging van projecten.

Duurzame mobiliteit
Submenu openen

Aanbesteden van autodelen

Scroll naar boven