3. Luchtkwaliteit

Luchtvervuiling schaadt de gezondheid, maar hoe erg is het? Lees hier alles ter introductie op luchtvervuiling en over doelen, wetten en normen in Nederland.

Door de klimaatverandering worden de zomers droger en komt er meer fijn stof in de lucht. Dat is slecht nieuws, want als de lucht die wij inademen schoon zou zijn, zouden we gemiddeld 1 jaar langer leven. Dit gezondheidsverlies is vooral te wijten aan langdurige blootstelling aan fijnstof in de lucht. Naast langdurige blootstelling, leidt ook kortdurende blootstelling aan hoge piekniveaus van fijnstof tot vroegtijdige sterfte. In het algemeen leidt luchtverontreiniging tot luchtwegklachten, zoals een verminderde longfunctie, chronische bronchitis en astma.

De afgelopen jaren is de lucht schoner geworden. Nederland voldoet voor een groot deel aan de Europese normen voor fijn stof en voor stikstofdioxide. De daling die tussen 2010 en 2015 is ingezet, lijkt tussen 2015 en 2017 echter te stagneren en is er sprake van een lichte stijging in 2018. De prognose  is dat de daling tot 2020 en 2030 wel gaat doorzetten. Punt van aandacht is echter wel dat de daling in de prognoses harder gaat dat de actuele cijfers laten zien (in 2030 26,7 µg/m3 ten opzichte van 37,7 µg/m3 nu). Het halen van de normen is echter maar een kant van het verhaal rondom luchtkwaliteit. Belangrijk is wat de effecten van de luchtkwaliteit zijn op de gezondheid. Voor fijnstof is er geen drempelwaarde waaronder geen gezondheidsschade wordt aangericht. Het is daarom belangrijk ook naar de blootstelling te kijken, ook al blijft de emissie onder de Europese normen.
 

Klik op de grafiek voor weergave in de Duurzaamheidsscore, hier kunt u de gegevens ook (geografisch) anders laten weergeven
 
Verschillende stoffen in de lucht zijn schadelijk voor de volksgezondheid, zoals koolmonoxide, stikstofdioxide, fijnstof, ozon en vluchtige organische stoffen zoals PAK’s. Van deze stoffen is fijnstof veruit de belangrijkste ‘verdachte’. Fijnstof, afgekort als PM, zijn feitelijk alle deeltjes in de lucht met een diameter kleiner dan 10 micrometer, (µm; 0,01 millimeter). Hieronder vallen PM10, PM2,5 en PM0,1 (ultrafijnstof).

De deeltjes binnen PM10, PM2,5 en PM0,1 kunnen sterk van elkaar verschillen. De kleinere deeltjes kunnen dieper in de haarvaten van de longen binnendringen dan de grovere deeltjes. PM10  bevat onder andere zeezout en zanddeeltjes maar bijvoorbeeld ook roetdeeltjes afkomstig van verbrandingsprocessen.


Verschijningsvormen van fijnstof

Fijnstof (particulate matter in het Engels) is een verzamelnaam voor verschillende schadelijke deeltjes in de lucht, zoals roet. Van al het fijnstof in de lucht is 45% door de mens veroorzaakt tegenover 55% fijnstof afkomstig van natuurlijke bronnen. De eerste categorie lijkt het meest schadelijk voor de gezondheid te zijn. Een groot deel van deze 45% is afkomstig van verkeer.
Qua grootte van de deeltjes kan het volgende onderscheid gemaakt worden:
  • Deeltjes kleiner dan 10 micrometer oftewel PM10
  • Deeltjes kleiner dan 2,5 micrometer oftewel PM2.5
  • Deeltjes kleiner dan 0,1 micrometer ook wel ultrafijnstof of PM0,1 genoemd.
De grovere fractie uit het PM10 stof (tussen de 2,5 en de 10 µm) bestaat vooral uit deeltjes die het gevolg zijn van mechanische processen en opwaaiend bodemstof. De fijnere fractiedeeltjes met een diameter kleiner dan 2,5 µm (PM2.5), zijn vooral het gevolg van verbrandingsprocessen waaronder dieselroet (ook wel EC, elementair koolstof, genoemd). Deze kleine deeltjes kunnen bij inademing dieper in de luchtwegen en longen doordringen. Ook bevat deze fractie zogenaamde secundaire aerosolen; deeltjes die in de lucht zijn gevormd uit gasvormige componenten waaronder NO2 (Richtlijn luchtkwaliteit en gezondheid, RIVM 2008). Voor meer informatie over PM2.5-concentratie zie Compendium voor de Leefomgeving.

Ultrafijnstof 
Het Europese beleid zich richtte zich voor 2012 op het terugdringen van PM2.5 en PM10. De meeste deeltjes die auto’s uitstoten vallen in de categorie ultrafijnstof (deelcategorie van PM10 en PM2.5). Deze deeltjes kleiner dan 0.1 micrometer kunnen net als de grotere deeltjes tot diep in de longen doordringen, maar kunnen zelfs ook in de bloedbaan terecht komen. TNO heeft onderzoek gedaan naar de uitstoot van ultrafijnstof en kwam tot de conclusie dat de concentraties van ultrafijnstof bij snelwegen en drukke wegen in de stad 5 tot10 maal hoger zijn dan de achtergrondconcentraties. Dit onderzoek bevestigt de resultaten van andere internationale studies.

Inmiddels zijn ook deeltjesaantal-eisen ingevoerd in de regelgeving voor voertuigen, waardoor de emissie van ultrafijne deeltjes door nieuwe voertuigen effectief wordt verlaagd. Deze eisen gelden voor dieselpersonenauto’s vanaf 2012, voor benzinepersonenauto’s vanaf 2014 en voor vrachtwagenmotoren vanaf 2013. De combinatie van eisen ten aanzien van massa en aantal zorgt ervoor dat zowel fijnstof als ultrafijn stof onder controle wordt gehouden (TNO).

De Universiteit Utrecht onderzocht in 2008 metingen van de Fietsersbond. Hieruit blijkt dat fietsers veel fijnstof inademen, onder andere wanneer ze achter de bromfiets fietsen (zelfs meer dan als ze achter een vrachtauto fietsen).
PM2.5 en het nog kleinere ultrafijnstof blijven wel gevaarlijke stoffen die de aandacht verdienen. Volgens de onderzoekers kunnen ook vraagtekens gezet worden bij de norm; de norm heeft namelijk betrekking op de massa van alle deeltjes. De grootste deel van de massa van PM10 wordt bepaald door de grotere deeltjes met een diameter van 2,5 tot 10 micrometer. De gezondheidseffecten worden echter bepaald door het aantal deeltjes. In aantal zijn het juist de kleine deeltjes (PM2,5) en de ultrakleine deeltjes (PM0,1) die de overhand hebben in de mix van PM10:

De kleinere deeltjes zijn schadelijker  en worden niet door de (gewichts)norm beperkt omdat ze ook bij elkaar opgeteld weinig wegen. In 2011 bleek uit metingen langs de N302 in Gelderland, waarbij nieuwe apparatuur werd gebruikt, dat er (te) veel ultrafijnstof aanwezig was. Metingen in de toekomst moeten aantonen of de concentratie ultrafijnstof toe- of afneemt.
 

De TU Delft geeft aan dat het wel degelijk mogelijk is om ook ultrafijne stofdeeltjes te filteren. Onderzoekers van ECN geven aan dat de huidige roetfilters ook ultrafijnstof afvangen. Wellicht niet voldoende, maar het is beter dan niets.

Ook bij concentraties treden gezondheidseffecten op
Om de volksgezondheid te verbeteren zijn in de Europese Unie normen van kracht die ervoor moeten zorgen dat de concentraties overal onder een bepaalde norm uit gaan komen. Voor fijnstof (PM10) is vanaf 2011 een jaargemiddelde norm van 40 µg/m3 van kracht. Bovendien mag niet meer dan 35 dagen in het jaar de daggemiddelde PM10-concentratie hoger zijn dan 50 µg/m3. Voor PM2,5  geldt vanaf het jaar 2015 een jaargemiddelde norm van 25 µg/m3. Voor NO2 geldt een jaargemiddelde norm van 40 µg/m3.

Het is echter niet zo dat wanneer de concentraties onder de norm liggen, er geen schadelijke gezondheidseffecten optreden. Voor fijnstof is er geen ondergrens, dat is altijd schadelijk. Zelfs zeer lage concentraties leiden tot negatieve effecten op de gezondheid. Uit de gecombineerde resultaten van 17 onderzoeken blijkt dat bij elke stijging van 5 microgram per kubieke meter aan deeltjes kleiner dan 2,5 micrometer, de kans op longkanker toeneemt met 18%.
 

Verkeer en vervoer produceren veel fijnstof

De transportsector blijkt een substantiële bijdrage te leveren aan de productie van fijnstof (zie ook achtergrondconcentraties in Nederland). Fijnstof kan leiden tot een verhoogd risico op hart- en vaatziekten en luchtwegaandoeningen en een verhoogde kans om aan een van deze aandoeningen te sterven. In de Europese Unie kwamen in 2015 als gevolg van PM2,5  310.000 mensen voortijdig om het leven; hiervan waren 42.000 slachtoffers gerelateerd aan de transportsector. Het gebruik van niet duurzame motorvoertuigen (benzine- en dieselmotoren) zorgt voor het merendeel van de uitstoot van stikstofdioxide (NO2) en ozon (O3) in Nederland. Het aantal vroegtijdige sterftegevallen door NO2 en is O3 is echter veel lager dan door PM2,5; in Nederland zijn er in 2015 circa 9.800 personen door de effecten van PM2,5 om het leven gekomen, versus 290 door O3 en 1.900 door NO2.  

Binnen het containerbegrip fijnstof richten roetdeeltjes waarschijnlijk het grootste kwaad aan. Dit betekent dat mensen die langs drukke wegen wonen meer gezondheidsverlies ondervinden dan tot nu toe werd aangenomen. Mogelijk is het gezondheidsverlies door uitlaatgassen daar een factor 5 tot 10 hoger dan gemiddeld in Nederland. Het betekent ook dat schone(re) brandstoffen en minder motorvoertuigen op de weg veel meer gezondheidswinst zullen opleveren dan eerder werd gedacht.

Roet (EC) betere indicator dan fijnstof
PM10 is waarschijnlijk niet de meest geschikte indicator voor het meten van de effecten van verkeer op de volksgezondheid. Vanuit de wetenschap neemt de onderbouwing toe, om een andere indicator te gaan gebruiken. Een kansrijke kandidaat is roet (EC). Roet ontstaat als ultrafijnstof samenklontert enmaakt deel uit van PM2,5. Roet is gebaseerd op de concentratie van elementair koolstof (EC). Er zijn geen normen voor roet, maar de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) hanteert wel een jaargemiddelde grenswaarde van 25 µg/m3 voor PM2,5. In Nederland wordt daar al aan voldaan. Overigens adviseert het WHO te streven naar een waarde van 10 µg/m3 voor PM2,5.

Gezondheidsexperts beschouwen roet als één van de meest schadelijke fracties van fijnstof, zowel voor effecten voor de korte als de lange termijn. Dat komt omdat roet, net als ultrafijnstof PM0,1 bestaat uit zeer kleine deeltjes die diep in de longen en in vaten kunnen doordringen. Mensen leven gemiddeld drie maanden korter bij een langdurige blootstelling aan 0,5 µg/m3 extra roet.
 
Roet komt vrij bij verbrandingsprocessen zoals in motoren, kachels en open haarden. Roetconcentraties geven een betere indicatie geven van de lokale effecten van verkeer op de gezondheid dan stikstofdioxiden en fijnstof. TNO en DCMR ramen dat de gezondheidseffecten van roet vijf keer hoger zijn. Ofwel een kleine wijziging in PM10 als gevolg van bijvoorbeeld een milieuzone vrachtverkeer zou dan een vijf keer hoger effect hebben op de gezondheid dan geraamd op basis van PM10 .

Voor een betere inschatting van de effecten van mobiliteit op de gezondheid, zou de bevolkingsgewogen blootstelling aan roet moeten worden berekend. In de Atlas van de Leefomgeving is in een landsdekkende roetkaart van Nederland opgenomen. Het is duidelijk te zien dat roet zich concentreert rond de drukke wegen; met name bij Rijkswegen:
 
Bron: Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) voor de situatie in 2018. De gegevens voor de kaarten zijn afkomstig van het NSL
Kik om te vergroten.

Vooral vlak langs een weg veel roet
Bovenstaand figuur geeft de invloed weer van de afstand tot een drukke verkeersweg (A13) op de concentratie PM10, NO2 en roet (ZR, Zware Roet). Hieruit blijkt dat roet veel sterker afhankelijk is van de afstand tot de wegrand dan NO2 of PM10. Zwartrookconcentraties nemen sterk af met een toenemende afstand tot de weg. De NO2 en PM10-concentraties worden daarentegen minder beïnvloed door de nabijheid van een snelweg aangezien de bijdrage van de weg relatief klein is. NO2 en PM10 zijn daarmee minder goede voorspellers van gezondheidseffecten rond wegen.
 

Doelen, wetten, normen

Luchtkwaliteitsbeleid wordt op verschillende manieren vormgegeven. Aan de ene kant kan de luchtkwaliteit verbeterd worden door eisen te stellen die de uitstoot van luchtvervuilende stoffen beperken (zoals de euronormen voor auto’s). Aan de andere kant kan de luchtkwaliteit verbeterd worden door het hanteren van maximale toegestane concentraties van bepaalde stoffen in de lucht. Beide strategieën versterken elkaar.
 

Europees beleid luchtkwaliteit 

Het vaststellen van normen gebeurt niet voor niets op Europees niveau: luchtkwaliteit stopt niet bij de grens en door eenduidige normen wordt voorkomen dat bedrijven zich in een ander land gaan vestigen. Om de negatieve gezondheidseffecten tegen te gaan zijn op Europees niveau normen opgesteld voor de concentratie van bepaalde emissies in de lucht.

Het Europees beleid onderscheidt verschillende waarden. Naast bijvoorbeeld jaargemiddelden toegestane concentraties zijn er ook dagwaarden, die maar een aantal keer per jaar overschreden mogen worden. Naast grenswaarden die een absolute verplichting aangeven, zijn er ook streefwaarden die voor gemeenten een inspanningsverplichting betekenen. Indien Nederland niet aan de grenswaarden voldoet kan de Europese Commissie Nederland voor het Europese Hof van Justitie dagen. Deze kan Nederland een sanctie opleggen, die kan oplopen tot honderden miljoenen euro’s. Frankrijk is voor het Hof gedaagd en Engeland heeft al een sanctie opgelegd gekregen van 300 miljoen pond.

In onderstaande tabel zijn de jaargemiddelde grenswaarden voor fijn stof en stikstofdioxide gegeven:
 
  Norm Maximum Geldt sinds
PM10   11 juni 2011
Jaargemiddelde 40 (μg/m3)  
Daggemiddelde* 50 (μg/m3)  
NO2   1 juni 2015
Jaargemiddelde 40 (μg/m3)  
Uurgemiddelde** 200 (μg/m3)  
PM2,5    
Jaargemiddelde 2020 20 (μg/m3) 1 januari 2020
*) Het daggemiddelde mag hooguit 35 dagen per jaar worden overschreden. Voor PM10 geldt dat de daggemiddelde grenswaarde belangrijker is dan de jaargemiddelde norm van 40 µg/m3. De daggemiddelde norm komt ongeveer overeen met 32 µg/m3 jaargemiddeld.
**) Het uurgemiddelde mag hooguit 18 keer per kalenderjaar worden overschreden; in Nederland wordt deze norm nooit overschreden.

In dit overzicht op de website van Infomil zijn de Europese normen weergegeven.

PM2.5 is onderdeel van de Richtlijn Luchtkwaliteit in de vorm van een grenswaarde voor 2015, een blootstellingsconcentratieverplichting voor 2015 en een streefwaarde voor vermindering van blootstelling voor 2020. (bron NSL).  Er is in 2018 geen overschrijding van de jaarnorm geconstateerd.

Het PBL heeft een rapport uitgebracht genaamd ‘PM2.5 in the Netherlands’. Hierin wordt geconcludeerd dat wanneer Nederland met de maatregelen weet te voldoen aan de PM10 normen dit waarschijnlijk ook het geval is voor PM2.5.

Stikstofoxide (NOx) is een combinatie van stikstofdioxide (NO2) en stikstofmonoxide (NO). NOx ontstaat bij verbrandingsprocessen door oxidatie van stikstof uit de lucht. Een groot deel van de NOx komt in de vorm van NO vrij, dat in de atmosfeer deels wordt omgezet in NO2. Een deel van het NOx wordt rechtstreeks als NO2 uitgestoten. De luchtkwaliteitsnorm voor NO2 is op 40 μg/m3 gesteld, maar ook onder deze norm treden negatieve gezondheidseffecten op. (RIVM/RIVM 2008).

De uitstoot door verkeer wordt meestal uitgedrukt in de hoeveelheid NOx en ook de Europese Richtlijn ‘Schone Voertuigen’ richt zich op NOx. De Europese Richtlijn Luchtkwaliteit richt zich echter op NO2. Daarom wordt de NO2 concentratie ook gemonitord. Door katalysatoren en schonere motoren is de concentratie NOx de laatste jaren afgenomen.

De NEC-richtlijn
De  richtlijn inzake nationale emissieplafonds (NEC-richtlijn) trad op 31 december 2016 in werking. De NEC-richtlijn bepaalt voor elk land de jaarlijkse maximale emissieplafonds voor de vijf voornaamste verontreinigende stoffen: fijnstof (PM2,5), zwaveldioxide, stikstofoxiden en vluchtige organische stoffen (met uitzondering van methaan en ammoniak). De emissiereductieverbintenissen voor 2020 zijn dezelfde als die welke de lidstaten reeds internationaal zijn overeengekomen bij de herziening van het Protocol van Göteborg in 2012. De verbintenissen voor 2030 vergen aanzienlijk verdergaande reducties. Deze zullen ertoe bijdragen dat de grensoverschrijdende verontreiniging en de achtergrondconcentraties in heel Europa met ca. 50% verminderen in 2030 ten opzichte van 2016.

In december 2013 werd The Clean Air Policy Package aangenomen door de Europese Commissie. Het is de bedoeling dat:
  • De bestaande wetgeving inzake luchtkwaliteit uiterlijk in 2020 volledig wordt nageleefd; 
  • De uitstoot tegen 2030 nog aanzienlijk daalt, wat de weg effent voor het verwezenlijken van de langetermijndoelstelling van schone en veilige lucht overal. 
 
Daarom wordt een herziene richtlijn voorgesteld om de uitstoot van de belangrijkste luchtvervuilende stoffen te beperken, met nieuwe plafonds voor 2020 en 2030.
 
De voordelen van de reducties voor 2030 wegen ruimschoots op tegen de nalevingskosten:
 
'..wanneer de verminderde kosten van een slechte gezondheid mee in rekening worden gebracht, bedragen de nettovoordelen van het beleid volgens de meest conservatieve schatting ongeveer 40 miljard euro per jaar'.
 

Schone Lucht Akkoord (SLA)

Op 13 januari 2020 ondertekenden 36 gemeenten, 9 provincies en het Rijk het Schone Lucht Akkoord (SLA). Hiermee geven ze aan dat ze zich actief willen inzetten om de luchtkwaliteit in Nederland te verbeteren. Het streven is om binnen 10 jaar de normen van de WHO gehaald te hebben. Deze normen zijn, zoals hierboven al vermeld staat, strenger dan de huidige normering.

Het doel van het SLA is de gezondheidsschade door luchtvervuiling in 2030 te verminderen. Voor de delen in Nederland waar de lucht het meest vervuild is, komen er extra maatregelen. Dan gaat het om de gebieden rond de grote steden en in de buurt van intensieve veehouderijen. Daarnaast komen er aanvullende maatregelen voor de (weg)verkeer, landbouw, scheepvaart, industrie en huishouden. De gezondheidsschade door luchtverontreiniging moet in 2030 zijn gehalveerd. Een voorbeeld hiervan is dat bouwers voortaan alleen nog overheidsopdrachten krijgen als ze werken met schonere machines, zoals aggregaten en veegmachines. Die draaien nu vaak nog op diesel, en zijn volgens het kabinet verantwoordelijk voor zo'n tien procent van de gezondheidsschade door vieze lucht.

De ambitie is om toe te werken naar substantiële reductie van de gezondheidsschade door luchtverontreiniging in 2030. Gemeenten die het SLA nog niet hebben ondertekend kunnen dat in de loop van 2020 nog doen, interesse tonen en meer informatie opvragen kan via de website van Infomil. De hoofdlijnen voor het akkoord zijn hier te vinden.
 

Wereldgezondheidsorganisatie WHO

De huidige Europese normen voor luchtkwaliteit zijn minder streng dan de door de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) aanbevolen normen die bedoeld zijn om de gezondheidseffecten van luchtverontreinigende stoffen te minimaliseren. Voor PM2.5 is de maximaal toegestane concentratie vanaf 2020 20 μg/m (zie ook het schema hierboven), wat 2 keer hoger ligt dan wat de WHO voor deze verontreinigende stof aangeeft. Ter vergelijking: de Amerikaanse Environmental Protection Agency (EPA, het federale agentschap van de Verenigde Staten dat belast is met de bescherming van de volksgezondheid en de bescherming van het milieu) deed een voorstel om de jaarlijkse limiet van 15 μg/m3 te verlagen tot 12 μg/mvoor PM2.5.
 

PAS

Sinds 2015 werkte de overheid met het Programma Aanpak Stikstof (PAS) aan minder stikstof in de natuur. Bij aanleg over verbreding van een weg waardoor mogelijk stikstof terecht komt in een Natura 2000-gebied (beschermd natuurgebied), kon een natuurvergunning aangevraagd worden via het PAS.

Recent oordeelde de Raad van State (RvS) dat het PAS niet meer gebruikt mag worden als basis voor toestemmingverlening. Momenteel werkt het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit samen met IenW, BZK, EZK, Defensie, Unie van Waterschappen (UvW), de provincies en de VNG aan een nieuw perspectief voor het wegvallen van het Programma Aanpak Stikstof. Zie verder ook de website van BIJ12 en de themapagina van de Rijksoverheid.
 

Het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) 

Om het halen van de normen aannemelijk te maken is het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) opgesteld. Het NSL is van kracht sinds 1 augustus 2009 en liep tot 1 januari 2017. Het NSL is echter verlengd tot de Omgevingswet ingaat. In dit programma werken het Rijk, provincies en gemeenten samen om de overschrijdingen van de Europese luchtkwaliteitsnormen tegen te gaan. Op 1 augustus 2009 trad het NSL in werking. Het NSL bevat naast de maatregelen die sinds 1 januari 2005 genomen worden ook alle ruimtelijke plannen, zoals de aanleg van nieuwe wegen, voor de komende vijf jaar, waardoor de luchtkwaliteit juist verslechtert. Hiermee wordt ruimtelijke ordening gekoppeld aan luchtkwaliteit. Dit kan er voor zorgen dat bepaalde bouwprojecten niet langer door kunnen gaan, omdat de maatregelen op het gebied van luchtkwaliteit te weinig effect blijken te hebben.

Om de luchtkwaliteit te toetsen aan de Europese normen, berekent het RIVM de lokale luchtvervuiling. Bij deze berekening wordt de emissie van voertuigen opgeteld bij de achtergrondconcentratie die ook door industrie en intensieve veeteelt wordt beïnvloed. 

Regionaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (RSL) 
Voor de regio’s waar sprake is van overschrijding van de normen, zogenaamde NSL-gemeentes, zijn Regionale Samenwerkingsprogramma’s Luchtkwaliteit opgesteld. In deze RSL’s staat de regionale aanpak beschreven om de knelpunten in de regio op te lossen.

Duurzame mobiliteit
Submenu openen

Beleid in de gemeente

Scroll naar boven